社区：
为什么不仅升格而且更名？
“陕西环境监察经历了3个阶段。”谈起陕西省环境监察执法机构变迁和发展，马小现如数家珍:“第一个阶段叫排污管理站，那个时候职能比较单一，主要是排污收费；第二个阶段是环境监察局，当时的职能定位除了排污收费，就是环境违法行为查处和各类执法检查；第三个阶段就是环境保护执法局。”
将省环境监察局升格为副厅级机构并更名为环境保护执法局，陕西省有着自己独特的背景和深入的思考。
从背景来说，陕西省经济发展和资源开发过程中面临的严峻环境形势、基层执法监察机构的强化，促使省级环境监察机构必须升格。
“污染事件频发，使环境执法面临极大压力。”马小现坦陈。近年来，由于资源开发，陕北地区多次发生油气泄漏事件；此外，2009年宝鸡市凤翔县血铅超标事件，更是引起了社会的广泛关注。虽然这些污染事件最终都得到妥善处理，但严峻的形势，使陕西省逐渐认识到，环境执法监察的力量必须进一步增强。
同时，基层执法机构的强化，也要求省级环境监察机构上规格。
马小现告诉记者，原来的陕西省环境监察局是正处级单位，而由于工作需要，陕西省许多环境执法机构都在逐步升格，现在全省已有铜川、西安、渭南、榆林4个市的环境监察机构是正处级，如果省环境监察机构不升格，在发挥统筹指导和协调作用的时候，将面临体制上的障碍。
从现实来说，减排的巨大压力和推动陕西科学发展的需要，促使省级环境监察机构必须升格。
“减排压力大。”马小现对此毫不避讳。污染减排有大量工作需要执法部门去做。“十一五”减排，陕西省在西部做得非常好，全国受到表扬的部分省、市、自治区，陕西省名列其中。但总体来说，“十二五”陕西省污染减排的形势依然十分严峻，主要体现在两个方面，即氨氮和氮氧化物减排。前者需要对原来的污水处理设施进行再提高，而目前进展相对缓慢；后者是由于原来陕西省没有列入全国脱硝电价试点省范围，但陕西省是全国的产煤第三大省，仅次于内蒙古自治区和山西省，因此需要强化执法大力推进减排。
“污染减排关系科学发展观的贯彻落实，陕西省委、省政府‘一把手’高度重视。”马小现说，“责任感和危机感，使省领导感到将省级环境监察机构升格不仅必要，而且紧迫。”
同时，推动科学发展，需要陕西省结合自身特点研究环境执法的个性问题。
马小现告诉记者:“陕西省与其他省市相比有自己的特点，总体来说，发展中的环境压力较大。”虽然企业数量总体不是很多，国控源和省控源加起来仅400多家，但是陕西省很特殊，三大版块各有特点、各有需要解决的重点问题。关中属于集中了全省近60％人口和近70％国民生产总值的地区，环境容量已经超载，需要加强污染减排，提高发展质量和效益；陕南生态良好，但发展与环保的冲突更加突出，生态敏感区域较多，要时刻关注发展中对自然生态的保护；陕北属于能源化工企业较集中的地区，需要防控自然资源过度开发，实现可持续发展。
内因和外因的共同推动，使陕西省环境监察局升格，形成了共识，省环保厅打报告，省编办积极协调，分管副省长和省长积极支持。“省委组织部的领导说:‘你们维护的是广大人民群众的权益，工作范围广，责任特别重大。’”
令陕西省环保厅和省环境监察局惊喜的是，在确定升格的同时，现任省委书记、原省长赵正永经过认真斟酌，亲自将省环境监察局更名为环境保护执法局。
“强调了我们的执法职能和地位，对我们提出了明确要求。这是极大的鼓舞。”马小现说。
升格更名意味着哪些改变？
从正处级的环境监察局调整为副厅级的环境保护执法局，不仅是规格的提升，名称的改变，更重要的是工作内涵的丰富和职能的强化。
“环境保护部确定的环境监察职能与工作，我们都完全保留和延续了下来，毫不走样。”马小现说:“在此基础上，我们进一步强化了责任追究。强调对地方政府责任的追究是机构升格和更名的主要原因之一。环境保护执法局要对市政府、县政府的环境责任进行落实。比如污染治理设施运转情况、污染减排措施落实情况等。要从主要侧重对企业和法人的环境违法行为的追究，转向在抓企业的同时，注重对地方政府环境政策执行、环境责任落实督促和环境违法责任追究。此外，省环保厅经过认真研究，将环境应急的职能和工作也划拨到了环境保护执法局。”
规格提升和名称改变，对强化执法起到了良好作用。马小现举了两个例子。
陕西的央企总体上比较好管，环保制度比较规范，环保机构比较健全。但在资源博弈过程中，一些央企也有不规范的行为。比如在开发煤层气的过程中，长期存在环评手续、污染治理设施依然缺失，一些气井打在水源地旁，石油开采的废弃物如油泥等处理不规范，废水有偷排和随意排放现象等问题。为此，陕西省环境保护执法局约见了某央企的地区副总。
“央企那些老总级别很高。国家五大集团西北总公司都在西安驻着，哪个老总都是北京派下来的，过去双方在平等对话上感觉要差一点。”马小现说:“现在的情况就好多了。那个副总带着十几个人来了，态度非常诚恳，承认自己有做得不到位的地方，对存在的问题非常重视，表示要抓紧时间积极整改。”
污水处理厂的问题也不容忽视，能否保证长期正常运行，关系到减排成果和环境质量改善。“我刚刚去查看过咸阳的东郊污水处理厂。”马小现说:“这个处理厂日处理规模为10万吨，每月运行费用需要200万元左右。但市政府每月只给他们二三十万元。”污水处理厂依然在运转，但在这样的情况下，很难保证长期正常运转，而且经费严重不足，无形中也增大了处理厂偷排的可能性。“马不吃草跑不了啊。”他告诉记者:“咸阳市的常务副市长亲自接见了我，明确表示保障污水处理厂运转经费很重要，而且当场保证马上拨1000万元。如果我们还是处级单位的话，恐怕说话的分量就没那么足了。”
除了强化执法，陕西省环境保护执法局还有一个重要的作用，就是龙头作用。要通过强化顶层设计和指导、协调，带动基层环境执法工作。陕西省市、县两级环监机构占全省环监机构的90％，基层环境执法有时往往会受到来自地方政府、企业等各方面的制约和影响。
“省环境监察局升格并更名为环境保护执法局后，我经常对基层执法机构说，你们想拿但拿不下来违法企业，就交给我们，我们来解决问题。这就在无形中提高他们的地位。过去有时候要针对企业环境违法问题立案打击，但往往不等案卷做好，说情的人就把你淹没了。今后这样的状况要逐步改变。”马小现说。同时，他也向记者坦率承认:“现在这个龙头作用发挥得还不是很好，我并不满意。”
而陕西省环境保护厅对于更好地发挥省环境保护执法局的作用，还有着更深层次的思考，那就是要发挥出这个部门的思想性。用省环保厅人事处副处长张育奎的话来说，在环境执法领域不仅要当好执行者，还要成为智囊团。环境执法部门要有自己的思想，要及时总结经验，推动形成长效化机制。对一些行之有效的做法，要推动其上升到法律法规的高度。同时要针对全省环境执法重点领域，提出前瞻性问题，并拿出解决问题的建议、想法和思路。
还有哪些问题亟须解决？
陕西省成立环境保护执法局，无疑是一种创新探索，但要突破目前存在的执法瓶颈，却也并不可能凭此一举就一蹴而就。对此，他们有着清醒的认识。
首先，必须进一步建立起一套行之有效的制度，并不断加以完善。制度的建立和完善，应侧重两个方面，即增强环境执法的刚性和威慑力，基层环境执法责任的落实。
“党的十八大明确提出，加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。这就要求我们在环境执法制度建设中强化行政问责制度和污染赔偿制度的建立和完善。”马小现告诉记者。如何将环境执法、环境司法和环境公益诉讼更有效地紧密结合起来，是急需解决的问题。“我个人觉得，目前环境执法监管上的理论创新还是不够，急需加强研究，开展理论创新和实践探索。”
同时，制度的建立和完善应有利于保障和推动基层执法机构落实责任。基层对企业的情况比较了解，市、县两级监察人员责任落实到位非常重要，责任落实不到位，上级执法监察机构有天大的本事也没办法。宝鸡因一个造纸厂的偷排事件，企业被罚了75万元，当地政府被罚了2000万元。如此重罚企业都不清醒，仍有偷排行为。现在国家推出了环境稽查措施，实行对污染源监督检查情况的稽查和对案件办理情况的稽查，并探索各省互相稽查，这是一个有效的办法，有利于推动基层执法监察责任落实，应进一步健全完善。只有落实责任，才能真正把重点污染源看死盯牢。
其次，根据不同区域有针对性地明确执法监察重点，注重精细化执法监管。
国家连续多年开展的环保专项行动，有力地推动了环境执法，促进了一些重点环境问题的解决，要将这一措施持续有效地深入推行下去，需要进一步完善。“这个机制必须有，执法部门没有抓手不行，但确实要进一步改革。”马小现表示:“全国各地差异非常大，在执法检查重点方面如果搞‘一刀切’，有时会脱离实际，缺乏可操作性。”比如，把专项行动重点定在重金属行业和医药行业，但陕西这两个行业的企业数量很少，布置下去，难以引起重视，难以落实，难以解决地方切实存在的问题。“我觉得从国家层面上可以确定一两个重点，各省也可以确定一两个重点，一起布置效果可能更好。”马小现说。
因地制宜明确重点，有利于实行精细化执法监管。陕西根据自身特点，推行按行业执法。首先按行业分类，比如煤炭行业、火电行业、焦炭行业、煤化工行业、皂素行业等，然后将行业中的企业分成若干类型。哪些是一般性的，哪些是情况严重的，哪些是需要取缔关闭的，一次执法把这个行业的所有企业都检查一遍。执法检查的内容包括企业的主要工艺、检查的基本情况、企业存在的主要问题、最后的处理结果等。最后形成一整套档案。“我们现在每个行业都有一套检查资料，这套资料在两三年内是有效的。这样的执法，有利于我们全面掌握行业和企业的情况，一旦出现问题，可以以档案为基础和标准，进行排查和处理。这样才能提高执法效率，降低执法成本。”马小现说。
再次，就是强化执法保障。
环境执法监察部门的保障是个共性问题。“就陕西来说，经济发展水平高的地方执法监察部门保障相对较好，经济发展水平低的地方保障则往往严重不足。”马小现说:“陕南一些市县，一个人一年的执法经费只有两三千元，全省至少2/3的监察机构运转存在困难。如何切实解决执法监察中的设备和经费保障问题，需要认真加以研究。”
调研思考
名正则言顺事成
陕西省成立环境保护执法局的调研，给我们带来了一些思考和启示。
陕西省将环境监察局更名为环境保护执法局，其意义在于进一步明确了环境执法的性质和职能，对强化执法、推动工作，无疑是一种创新探索。并不是说所有的环境监察机构都要更名，但我们应该认识到，要突出职能、强化制度，明确其性质是十分重要和必要的。
《论语》说:“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”只有从名上明确了性质，才能强化职能，建立和完善制度。
强调执法监察机构的智囊作用，则是新形势下做好环境执法工作的必然要求。执法监察部门不能只是个执行者和“救火队”，上级下任务，就去执行；哪里出问题，就去救急，这只是环境执法监察初级阶段的做法。随着经济社会发展的形势变化，要适应环境管理战略转型的需要，积极探索污染控制与质量改善兼顾的中国环境管理新模式，就必须推动环境执法监察机构强化思想性、注重前瞻性，根据不同地区的特点和重点，站在控制环境污染，改善环境质量，不断改善民生，促进科学发展的高度，明确环境管理目标和路径，更加有效地配置资源，提出预见性、建设性的意见和建议，惟其如此，才能有效应对复杂的环境问题。
中国环境报记者陈谦、冯永强、肖颖对调研报告亦有贡献。
| 来源：中国环境报 |
