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提要 荷兰在水管理方面的成功经验闻名于世，这归因于荷兰有着合理的水管理体制和有效的管理机构。作为一种古老而又有着强大生命力的特殊公共水管理机构，水务局负责对荷兰境内的水量与水质进行双重管理，从根本上避免了"龙多不治水"的弊端。水务局以水为本，服务于民。民众与业主"关心-出资-表态"三位一体的参与方式形成水务局工作模式基础。荷兰卓有成效的独立水管理体制使得她不仅在水利技术，而且在污水处理技术和水生态恢复技术方面均领先于世界。着重介绍了荷兰的水管理体制以及水务局职能与工作方式。 关键词 水务局 管理机构 地表水 水量管理 水质管理 水务费 污染税 荷兰位于欧洲西部，西、北两面濒北海，东临德国，南接比利时。荷兰从南到北长约300 km，从东到西宽约200 km，总面积为41526 km2，稍大于比利时，为德国的 1／9。有限的国土面积内，至少80％(34 000 km2)为水、陆纵横交错的地形、地貌。西欧的三大河流--莱茵河、马斯河、斯海尔德河均在荷兰境内入海。荷兰许多区域(主要为西部和北部)地面标高低于海平面，其面积约占全荷兰总面积的1／3；最低点位于港口城市鹿特丹附近，低于海平面6.7 m。如果没有众多沙丘和堤坝的阻挡，约50％国土面积会常遭水淹， 60％的人口要因此遭殃。 荷兰犹如一幅天然的水画。一部荷兰史就是荷兰人持续不断与水作抗争的奋斗史。荷兰人在与水进行长期斗争与和平共处的过程中积累了宝贵而又丰富的经验，并被世界各国普遍称赞和借鉴。近代，荷兰的治水经验已从单一的水利防洪概念扩展为水利、环保、生态并重这样一种多层次理念。本文介绍荷兰水管理体制以及作为负责管水的水务局职能与工作方式。 1 水务局--荷兰最古老的组织形式 历史上，荷兰人为了治水，在中世纪(约13世纪)便在小范围的水域管辖区的基础上自发形成了管水的合作组织--水务所，这便是荷兰最早的民主管理形式(远早于皇室与议会)。早年成立水务所是为了对各个水域管辖区内的水进行控制和有序管理。那时，将内陆积水排向外海是每一位荷兰人都感兴趣的事情，于是他们在各水域管辖区内推举有威信的地主或业主组成管理委员会(管委会)，负责管辖区内的排水事务。到1850年，全荷兰合作形式的水务所已发展到3 500个。然而，龙多也有不治水的时候，主要表现在各个水域管辖区各自为政、彼此之间的协调性较差。因此，合并较小的水务所，代之以在大范围水域管辖区内组建较大规模水务局十分必要。20世纪50年代前，水务局已被合并为2500个。1953年2月1 日发生在荷兰西南部那场毁灭性的海水入侵灾害，使荷兰人充分意识到进一步合并水务局的紧迫性和必要性。到2003年1月，原有众多的水务局已被逐渐合并为48个。即使这样，荷兰人认为仍有必要进一步合并，预计到2005年将只存在25个左右的水务局。 2 水管理体制 原始水务所逐渐演变为现代水务局，以一种独特的组织管理形式与三级政府平行存在。荷兰是一个议会制君主立宪国家。中央政府由君主(女王)和部长内阁共同组成。荷兰的政府管理分为中央、省(12个)以及行政区(572个)三级，水务局则独立于各级政府而自成一体。水务局同时也与政党无关，直接代表民众、业主和地主的利益，在政治上是属于国家化的非赢利专门管理机构。类似于地方政府，水务局也具有非集中式的组织形式。水务局与政府部门的区别就在于它们各自职能范围不同。政府部门负责一般性的事务，如教育、文化、环境、城市规划等等，而水务局的任务只有一个，那就是只对管辖区内的水进行管理。因此，水务局实际上是专业性管理组织，而政府部门为综合性管理组织。按荷兰宪法与水权协定规定，水务局只是分管地方与区域性的水管理工作；中央政府(国家交通与水务部)则负责全国范围的水管理工作，主要指北海、瓦登海、主要河流、河流入海口以及三角洲工程等。 3 水务局管理职能及与政府关系 水务局主要从事防洪、水量与水质(包括污水处理)的管理的工作。它的实际作用就是平衡各行各业对水不同的、有时甚至是矛盾的需求，具体内容包括：各水域管辖区内的灌溉、引流、排水、水净化，以及运河与河流管理等。 需要说明的是，水务局并不负责居民的饮水供应。这部分工作由自来水公司按市场化原则运作。进言之，水务局也不负责管理地下水，这一块属于省一级政府的管辖范围。然而，在客观上地下水与地表水存在着一种必然联系，两者共同形成所谓的水系统。在此方面，水务局在它们的综合管理事务中，应尽可能负责协调水管理、环境管理、城市规划与自然保护之间的密切关系。所以，水务局必须广泛地同省、市政府部门，农民和自然与环境保护组织共同合作。同时，水务局也必须与行政区、自来水公司及其他部门一道，积极致力于所谓水链(饮水的生产、输送，废水的收集、输送与净化)的可持续管理。水务局一般也不负责下水道的修建与维护，这是行政区分内的工作。 省政府有权设立和废除水务局，确定水务局从事工作的范围、区域，决定水务局的管理机构组成与人员选举办法。省政府也负责监督水务局的工作与财政收支情况。中央与省政府决定水政策的大部分内容。国家交通与水务部负责水管理的立法。中央政府签署有关水的国家政策。除监督水务局的工作外，省政府还制订区域性水政策。然而，省政府所作出的决策同水务局管理规则冲突时亦可被水务局否定(末端监督)。水务局有权制订居民应该遵守的法则以及水务局的征税办法。 4 水务局的组织机构与选举办法 水务局具有民主选举的管理机构，包括管委会、行政管理和堤坝水督(沿用古老称谓，现意为水务局行政长官)三级管理体系。管理机构由对水务局事务感兴趣的各方代表组成。参与者感兴趣程度决定他们对水务管理所需财力贡献的大小，因此也就决定了他们的参与程度(席位数)。水务局法规规定，感兴趣方可以向管理机构推荐候选人及参与人数。居民、地主、业主等方面的代表由民选直接选进管委会，工业排污者(企业主)由当地商会选进管委会。各方代表在管理机构中的席位数由省一级政府事先确定，所以选举结果可直接显示拥有席位的个人。对水质控制方面的席位也应留给其他一些感兴趣的参与方，如环境保护部门。管委会(约30席)由水务局管辖区内民众每4年选举产生一次；行政管理(约5席)从管委会中产生；而堤坝水督由中央政府直接任命，任期6年。民众投票(一般通过信函或电话方式进行)选举不是针对某一个政党，而是直接面对参与方的个人。水务局的管理机构由技术与管理服务共同支持。这些服务的范围及任务由各个水务局的任务、管辖区域的大小以及管理现状决定。每个水务局的雇员人数从 100到900不等；全荷兰目前各水务局总共约有10000 人从事水务管理工作。与政府职员一样，水务局管理人员属于国家公务员。 5 水务局协会及作用 在水务局基础上，设立一个水务局协会(成立于1927年)，其作用就是代表48个水务局和职员工会向议会、中央政府和其他组织(如省政和市政协会)反映情况。水务局协会参与制订与水有关的政府政策、法规和文件的咨询与顾问工作。水务局协会也负责对应提到政府议事日程上的水议题、出版备忘录与报告等提出动议。水务局协会拥有60名固定雇员，分别工作在4个政策部门和1个人事部门。 水务局协会也同国外一些公共组织保持密切合作，以对国际(欧盟)政策施加影响。水务局协会代表所有水务局参加与水管理有关的国际组织。国际同行对荷兰水管理经验亦有浓厚兴趣。荷兰水管理经验对其他国家解决他们同样问题起着重要的作用。国外的水管理经验也会对荷兰产生有益的作用。国际合作是水世界必不可少的一个组成部分。荷兰水务局在国际合作方面是很积极的，约60％的水务局在30多个国家存在国际合作项目，其中同周边拥有共同流域的国家(如德国和比利时)的合作最为密切。 6 经费来源 水务局各项活动均需要一定开支。荷兰所有水务局年财政预算为26亿欧元(2000年)，其中，73％用作运行管理费用(60％用于包括污水处理在内的水质管理)，27％用于投资(兴建基础设施)。水务局的财政收入来自于对涉及企业和个人所征收的两项税收：水务费和污染税。两项费／税的收入可以涵盖水务局各项工作总费用的95％，剩余5％的费用由中央和地方财政补助。 水务费被用于征收地区的排水、水量保持、道路与水路的修建与维护。这项税收可根据水务局权限，按居民或财产与土地拥有者征收。对土地拥有者的征税率依据土地多寡而定，即拥有较多土地的人需付较多的水务费。这个原则同样也适用于财产主，拥有较多财产的人需缴付较多的水务费。就是说，财产的价值被用来充当征税的尺度。总之，对水务工作关心的程度决定着各自的税率。平均而言，1个家庭为其私宅每年需缴纳44欧元水务费，而1个家庭本身需缴纳30欧元水务费。农民为其1 hm2土地每年需缴纳65欧元水务费。 对水质管理的费用则从污染税中支出。地表水污染协定规定，任何排放污水的企业和个人根据谁污染谁付费的原则都必须被征税。污染税依据污染当量进行增收，1个污染当量相当于1个人每年的污水排放量。2002年，1个污染当量的污染税平均为48欧元(各水务局税率在40～62欧元之间)，1个家庭按3个污染当量计算，即144欧元。企业则按它们排出污水的量和成分交税。污染税的80％用于污水处理，其余20％花在与改善地表水有关项目中。 水务费和污染税的税率在各个水务局均是不一样的。一般来说，一个拥有私宅的家庭每年要缴纳水税(水务费和污染税之合)约240欧元。税率每年都会有所调整，一些特殊的措施，如加固堤坝、去除氮磷、处置污泥等，都会增加水税。另外，因对污泥的处置费用的增加而会导致污染税大幅增加。由于未来新的水政策所采取的行动也必然会增加污染税。 7 21世纪水政策 荷兰21世纪水管理委员会在2000年发表了荷兰21世纪水政策咨询报告。该项报告是十分必要的，因为荷兰目前正面临着海平面上升、气候变化、城市化进程加快和地面下陷的问题。报告的中心思想就是，尽量避免水的无序流动，要合理规划出水的就近储存空间。根据这一指导原则，水务局将会逐渐废止用水泵排水的传统做法。所有水管理当局已经联合起来，选择了分三步走的战略，核心内容就是让多余的水尽可能留在它出现的地方。这意味着不应尽快地排水，而是尽可能地将其以各种形式予以保持。当保持不可能实现时，则应该将之储存在已留好的专用空间。这项工作显然应该通过所有相关参与单位广泛论证后去执行。在别无选择的情况下，那只好排水。因此，除了在技术方面应采取的手段(泵站、筑堤等)外，国土规划对策(如储存空间)也不得不予以考虑。 8 水务局任务与目标 荷兰目前并不缺水。但水在荷兰境内分布不均匀，也并非十分干净。这就需要有适当的水管理工作，将富水地区多余的水排出，向缺水地区输送足够的水。现今，用泵站调节水位、监测水的含盐量、以排放许可证制度严格控制污水排放、不断对地表水取样和监测，所有这些工作都是水管理的内容。一句话，水务局主要负责地方与区域性的地表水水量和水质的管理。这两项工作往往是联系在一起的，很少孤立存在。下面就水量与水质管理等方面的具体内容予以介绍。 8.1 水量管理 保护生命财产免于洪水的侵袭是水务局最原始的任务。荷兰有着各种水路系统，如小溪、运河、沟渠、水库、湖泊等等。然而，在高地(东南部)与低地(西南部)，对这些水路系统的管理却是不同的。高地要求水系做到储水与防洪并重，低地则要求保证圩田与沼泽的干燥。为此，除自然形成的海堤、沙丘外，水务局还得维护约3500 km长的堤坝，以时刻阻止海水与河水的可能入侵。同时，对低洼、人口稠密地区的水库与海埔新生地(圩田)周围约 14000 km的堤岸也要不时维护，以确保万无一失。 控制水位对农业、建筑以及自然保护均很重要。然而，这些方面常常存在着不同甚至是矛盾的利益。省政府在这些方面制订特殊水系功能计划，而水务局则制订对限定水系的有效管理计划。水务局在管理计划中必须考虑中央与省政府的政策，省政府最后批准水务局的管理计划。许多水务局还将控制水位高度纳入法规。在一些重点防洪区域，水务局还必须通过配合国家发展计划，负责一些重点防洪水利工程的兴建、管理、维护，如著名的"三角洲计划"和"三角洲计划大河工程(加固河流堤坝工程)"。 (1)三角洲计划。自公元1200年以来，荷兰已遭受了不下20次灾害性暴风雨袭击。最近一次是发生在1953年2月1日夜的那场毁灭性海水入侵袭击。春潮与风暴同期而至，淹没了荷兰西南部大部分地区。这场大灾难夺去1835人的生命，造成47000幢建筑与187 km的堤坝坍塌，使得三角洲计划成为一个刻不容缓的工程项目。该水利工程围合了荷兰西南部的海湾，于 1986年10月4日正式启用。目前，除了西斯海尔德海湾外，其他所有海湾已经被合围。建于东斯海尔德海湾口的半开钢制闸门悬于混凝土之间的大坝上，风暴来临时钢制闸门下沉，将肆虐的大海拒之门外。这种活动坝的工程设计已成为当今世界生态水利工程的典范。 （2）三角洲计划大河工程(加固马斯河堤坝)。荷兰不仅遭受海水入侵的威胁，而且也面临内陆流经河流洪水泛滥的困惑。因此，河流堤坝的加固与抬高便显得十分重要。1993年和19 95年因马斯河在林堡省(东南部)漫溢造成洪水泛滥，众多百姓被迫离开家园。这两次灾难发生后，国家、各省政府以及各水域管辖区很快开始联合实施三角洲计划大河工程，全力以赴加速现存堤坝的加固，并开始在林堡省修建堤防工程。全部工程已在2000年完工。 8.2 水质管理 20世纪70年代，水质管理的主要目标是，让水干净到适合人使用的程度。而如今，水管理当局负责将水当作生态系统的一个部分。因此，当今对水质管理的目标与途径变得更为广泛。水质管理在很大程度上仍与减少水污染有关。来自荷兰境内的污水已在水务局管辖下的 410个污水处理厂中进行妥善处理。来自工农业和其他行业的污水通过排污许可证制度或其他立法的严格限制已大为减少。所有这些措施已明显改善了地表水的水质。然而，对来自各种面源的污染还必须给予足够的重视。同时，水路床底污染与源头控制也是应该考虑的水质管理目标。 荷兰地表水具有自然净化400万人(目前总人口近1600万)排出的污水量的能力。然而，早在19世纪这一自净容量便被突破。20世纪70年代末，地表水污染协定开始生效。该协定禁止未经许可向地表水排放污染物、甚至是有害的排泄物。工业废水向城市下水道排污也要有许可证。排放许可证制度对控制水体污染是一项最为有效的措施。立法对水务局兴建和扩建污水处理厂是一个至关重要的推动力。由于处理技术的不断改进，近年来对污水总的处理能力几乎翻了一番。目前，410座污水处理厂处理着全荷兰90％以上的生活污水与工业废水。由于严格的排水标准出台，水务局必须新建或升级现有污水处理厂，以满足对氮、磷去除的需要。同时，水务局还得对污水处理过程中产生的剩余污泥进行焚烧、干化或堆肥处理，因为原本采用污泥作为肥料还田的传统方式因重金属、杀虫剂等产生的二次污染问题已被禁止。 来自农业的径流污染不能象污水那样在一点收集后被处理排放，常常成为地表水富营养化难以消除的诱因。另外，来自汽车、飞机的尾气，航运中泄漏的重金属和多环芳香族化合物也是难以消除的面源污染。降雨会将漂浮在大气中的许多污染物(如重金属等)带到地面形成面源污染。面源污染虽然消除困难，但水务局也必须与其他政府部门一道，对此做出积极努力。 在荷兰，很多水路床底已受到重金属和微量有机物(如多环芳香族化合物和杀虫剂) 的污染。水务局目前正面临着在对河、沟等水路床底清淤的同时也一并清污的任务。这就需要对被挖出的淤泥进行妥善处理。按淤泥被污染的等级分类：1、2类可直接堆积在堤岸两侧， 3、4类就必须被做除污处理或填埋。填埋需要大量空间，而淤泥除污处理又十分昂贵。对此，水务局不得不同省或中央政府合作，寻求妥善的处置办法。 污水处理固然能在很大程度上消除污染，但污染的源头控制也必不可少，否则常常会做无用功。许多工业企业已改进了他们的生产工艺，以尽可能地避免有害物质进入废水并流向环境中。然而，全部工业都实现清洁生产还需要进行大量研究工作。对此，水务局协会和其他公共管理部门需要同工业企业以及农业生产单位一道探讨污染削减问题。为了这个目的，一些旨在合作解决环境问题的共同纲领已在许多所涉及的工业企业及花卉业达成一致。居家生活也必须对源头控制污染做出应有的贡献，而不应只是一味地将所有污染物全都排入下水道。 8.3 其他管理 为了确保水的供应与排除，水路必须畅通。因此，必须对水路定期维护，主要内容包括：①从水中及岸边去除植物；②河床清淤；③修理岸边及支撑木桩；④维修水坝及船闸；⑤ 控制麝鼠和河鼠。水务局负责安排较大水路，如内陆水系与运河的维护，各种对策都必须顾及当地的生态特征。较小的水路维护一般由流经地的地主按地方规程实施，然后由水务局定期检查、验收。 有时，水务局也会对乡村公路修建、完善、维护、保养负责，这只是西南部3个省内水务局的分内工作。其他人多省份的乡村公路全由省或行政区负责。一些水务局也对水路航运管理负责，主要进行水深控制、木桩加固及船闸、吊桥开启等。 水务局一般并不正式管理地下水位，这属于省政府的职责范围。然而，地表水与浅层地下水往往相通，通过地表水确实可以影响地下水位。在过去，对水量管理在很大程度上局限于排水、防止洪涝，并改善对土壤利用的潜力。现在，由于地表水水位在有些地区系统性下降，地下水位也出现相应下降。在有些地方，这已对自然保护、森林以及风景产生不利影响。水务局目前正积极与第三方一道，尝试对那些受地下水位下降损害的地方采取补救措施。 参考文献 1 Association of Water Boards. About Water Boards.P O Box 80200， 2508 GE Den Haag，the Netherlands，2003 2 Association of Water Boards.Success factors in selffinancing local water management-a contribution to the Third World Water Forum in Japan 2003. P O Box 80200，2508 GE Den Haag，the Netherlands，2003 3 Association of Water Boards. The activities of Dutch water boards abroad.P O Box 80200，2508 GE Den Haag，the Netherlands，2003 建设部2002年科学技术项目(02-2 -2，1)。 ◇作者通讯处：100044 北京建筑工程学院可持续环境生物技术研发中心
○电话：(010)68322128
○修回日期：2003-5-19
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