| 美国环境行政守法令及其启示 |
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| 作者：周杰 点击数： 更新时间：2006-11-21 22:01:09 |
摘要：介绍了美国环境行政执法制度，环境行政守法令是其环境执法的一个环节。总结了美国环境行政守法令的特点。从多方面对环境行政守法令的主要内容作了阐述。提出了美国环境行政守法令对我国环境执法的几点启示。
关键词：美国 环境法 守法令 启示
一般地，法律公布后不会自动得到贯彻实施。如果法律得不到遵守，立法所预期的目的就无法实现。要使人们遵守法律，通常可以采用以下两种方法：一是通过鼓励手段，促使行为人作为或者不作为；二是通过强制手段，迫使行为人作为或者不作为。
自20世纪中期以来，美国制定和颁布了大量环境法律，建立了相当完备的环境法体系。同时，美国也建立了一种有效的和有特色的环境行政执法制度，这一制度的重要组成部分就是环境行政守法令。环境行政守法令在实践中既能发挥鼓励守法的作用，也能发挥强制守法的作用，这一环境行政执法的措施对加强我国的环境执法是有借鉴意义的。
一、美国环境行政执法制度
对美国环境行政执法制度的认识，可以了解环境行政守法令在其执法制度中的步骤和作用。美国环境行政执法制度包括非正式制度和正式制度，下面分别说明：
1、非正式行政执法制度
非正式环境行政执法机制包括电话通知、视察、守法令和违法通知。
（1）电话通知
以电话方式通知或提醒污染企业，已出现违法情况，必须加以纠正，并且要求违法者以信件方式说明其所采取的行动。《清洁空气法》规定，无论何时，联邦环保局可依据任何获得的情报对违法者发出通知①。
（2）视察
在美国，环境视察由政府视察人员，或者由受政府雇用并向有关机构报告的独立当事人进行。视察人员可以使企业经理意识到存在的问题，并为解决这些问题提供帮助。同时，视察人员可以收集与问题有关的数据，甚至可以准备采取进一步行动的方案，从而显示执法行动的严肃性。
（3）守法令
在通知发出30天以后，如违法行为仍在继续，环保局可对违法者发布守法令，责令其纠正违法行为。守法令可以让排污企业的经理了解正在发生的违法行为，敦促其改变违法行为以避免不利的法律后果。守法令可以告知有关人士对继续违法行为的潜在惩罚，要求违法者采取详细的纠正行动。在该命令中，环保局必须指出违法行为的性质，并在考虑违法行为严重程度和违法者对守法所做的真诚努力的基础上指定合理的整改期限（不得超过命令发出后1年）②。
除违反污染物排放标准的情况外，对其他违法行为发布的守法命令在生效之前必须给受令者一个同环保局就所指出违法行为进行磋商的机会，以商讨守法问题。如果违法者在合理的期限内仍未利用这样的机会，对其将采取行政罚款和向法院提起民事诉讼等其他执行行为。
（4）违法通知
违法通知较守法令更为正式。它告知企业，其违法行为已被发现，并要求它在一定期限内予以改正。通知还规定，如果违法者在一定的期限内未采取行动，将要承担相应的法律后果。
非正式环境执法行动的目标在于使违法者能够守法，或者推动正式法律行为的实施，它本身不具惩罚性，不能予以强制执行。但是，违法者如果忽视非正式行为，可能会引发正式的执法行动。
2、正式行政执法制度
正式执法制度依赖法律的强制性，并与保护个人权力的程序要求密切相关。正式行政执法制度是指由环境行政部门发出的行政命令。行政命令具有可独立执行的法律效力，直接由执法机构官员发布。它对环境违法行为予以界定，提供违法行为的证据，要求管理对象在规定期限内采取纠正措施。如果管理对象违反命令要求，执法人员可以采取进一步的法律行动，如另行发布命令或者申请法院予以强制执行。在正式环境执法行动中，可能采取的行政处罚包括：经济处罚、吊销许可证或执照、关停生产经营设施、拒绝给予政府资助、反面宣传等类型。
在美国环境行政执法过程中，公众有权对生效前的执法协议、命令和法令进行评议，并有权获取最后执法行动的有关信息。公众参与能够保证环境执法人员公正、平等地对待每一个违法者。
二、 环境行政守法令的特点
在美国，90%的环境行政执法案件不是通过单方面决定解决的，而是通过守法令中的磋商达成协议而解决的③。美国在行政执法中磋商解决的程序选择比较特殊，这一程序用比较小的社会成本解决执法问题④。美国环境行政守法令主要有以下特点：
1、通过磋商推进执法
磋商可以使企业和有关当事人了解案件情况和替代行动方案，纠正其违法行为，在诉诸法律行动之前能够获得补充信息和消除误解。通过磋商可以向管理对象表明政府在致力执法行动的同时，愿意解决管理对象在遵守环境法律过程中关心和面临的问题，并通过与管理对象合作，在法律规定的范围内达成令人满意的解决方案，从而达到的执法目的。
2、以诉讼保障守法令的执行
如果当事人可能面临诉讼，磋商一般更加有效。通过这种诉讼的影响，可以防止企业以磋商为借口推迟履行守法的义务。环境执法人员可以通过遵守严格的磋商计划和同时做好采取法律行动的准备的办法，保证诉讼的影响力。
3、磋商的结果影响经济处罚的强度
以磋商达成环境案件解决方案，一般与经济处罚的限额减少或扩展守法计划的协议联系在一起。在美国环境法律中，同时限定了磋商达成解决方案对经济处罚数额的减少量，保证处罚威慑作用，剥夺违法者因违法行为而获取的经济利益。
三、 环境行政守法令的内容
磋商是守法令的重要内容，也是环境行政执法不可分割的组成部分。磋商大多在环境执法人员与违法者之间进行，也可能涉及其他的相关当事人（如社区代表、工人代表等）。
1、磋商的适用范围
磋商达成环境案件解决方案适用于那些经济能力有限或与政府有较高合作愿望的违法者。两种类别的执法情况通常不进行磋商：一种是执法人员对违法者提出的提供环境信息的要求，通常不会引起争议，因而无需磋商；另一种是执法机构实施保护公众健康和环境的紧急权力的情况，此时没有磋商的时间。
2、磋商的类型
磋商的类型有两种：一种是在非正式行政执法行动中，主要讨论是否构成违法的问题，如果达成协议，还可能讨论必须采取的行动和有关计划。另一种是正式的行政执法开始且尚未结束之前，主要是对案件解决方案的谈判，双方最后达成守法协议（解决方案）。这种协议是在违法者与执法官员之间达成的，具有法律约束力。
3、磋商的主要内容
守法令中的磋商是一个过程，其目的是达成与改正违法行为有关的协议（解决方案）。在磋商中，一般涉及以下内容⑤：
（1）预防污染
预防污染的解决方案，要求企业改进操作和工艺流程，通过污染源削减以达到减少和消除污染物的产生。预防污染的解决方案有助于保证违法行为不再发生，减少企业进行对公众健康和环境构成的威胁。
（2）守法规定之外的污染物超额减少
通过磋商，可能使违法者同意遵守法律规定之外的污染物超额减少方案。例如，违法者可能同意安装全面减少污染物排放的先进控制技术设备。
（3）环境审计
环境审计是定期、系统、有记录地对某一管理对象的守法状况、管理制度和综合的环境风险，进行客观的审查。当企业管理上存在某种问题，致使污染物排放的违法行为呈现明显规律时，一些执法行动要求进行环境审计，以查明和纠正造所反复违法的内部管理问题。
（4）环境恢复
环境恢复的解决方案不仅要求企业恢复因违法行为而受到损害的环境，还要求企业改善生态环境。如果受损害的环境不能恢复，解决方案可以要求企业恢复异地与之相对应的环境。
（5）公开违法行为
解决方案还可以要求违法者进行一些增强公众环境意识的宣传活动。如要求违法者举办一系列的报告会，以提醒有关企业如何纠正违法行为，或要求违法者在电视和电台等媒体上举办公开会，抨击违法行为或宣传控制违法行为的新技术。在美国，举办提高公众提高公众环境意识活动的违法者还必须清楚地向公众表明，它所进行的活动是环境执法行动中达成的解决方案的一部分。
（6）守法培训
培训的方法可以用来解决企业内部的守法问题。解决方案可以要求污染违法企业的领导人，向其他类似企业的人员进行守法培训。
四、环境行政守法令的对我国的启示
1、环境行政守法令是对单方面环境行政执法的重大改革，在对违法企业采取行政处罚前，与企业负责人就如何整改进行协商，可以发挥政府在环境技术信息和管理方面的优势，对企业遵守环境法律法规进行指导，从而提高环境行政执法效率，促进环境执法的深入；对协商达成的协议，环境行政机关可以通过司法途径以予强制执行，保证了这种执法行动的严肃性。
2、环境行政守法令的磋商机制给愿意与政府合作的企业一个自我改正的机会，使其有机会选择更经济的守法行动；这种合作行为又可以减小其违法行为所应受的处罚程度，从而可以减少社会守法成本，促进公民法人的自觉守法。磋商机制使环保部门有时间和机会更好地开展引导和教育工作，帮助企业增强环境意识和法律意识，从而改进环境执法手段和执法形式。
3、环境行政守法令作为正式执法行动前的一个环节，可以在我国环境执法中适当借鉴，如江苏省靖江市近年来在环境执法中实施的“首次不罚制度”，但其前提是在《行政处罚法》、《环境保护法》及国家环保总局《环境行政处罚办法》中对行政处罚的程序作适当规定，使这一执法措施具有法律依据，以保证作为守法令主要内容的磋商达成的协议得以有效实施。
参考文献：
1、 赵国青主编：《外国环境法选编》.中国政法大学出版社，2000.10:36
2、 王羲著：《美国环境法概论》.台湾月旦出版社1997.5:251
3、 汤姆.斯巴克：《环境法的行政实施》，中美环境法学术讨论会论文集,中国环境科学出版社1989.9:56
4、 白维贤，金立法，薛刚凌：《中美行政执法制度比较》，行政法学研究，2001（1）:56
5、 美国国家环保局编，王羲等译：《环境执法原理》.民主与建设出版社，1999.11:81 本文发表于《世界环境》2004年第5期。 作者简介：周杰，男，1973年生，江苏海门人，工程师、法律硕士，从事环境法律咨询、政策研究、环境司法鉴定等工作，发表论文十多篇。通讯地址：南京市凤凰西街241号，江苏省环境科学学会（210036）。
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